QUESTIONS AUTOCHTONES

AUTODETERMINATION

LA MISE EN OEUVRE DU DROIT A L'AUTODETERMINATION DES PEUPLES AUTOCHTONES

Source John B. Henriksen IWGIA Indigenous Affairs 3/01 - traduction GITPA

Le principe de l’auto-détermination des peuples a été reconnu depuis 1919, dès l’établissement de la Société des Nations, précurseur de l’actuelle Organisation des Nations Unies. A l’époque, l’accent était mis sur le “ principe ” et non sur le “ droit ”. Après la création de l’O.N.U, en 1945, le droit a été placé dans le cadre du droit international et même à titre de jus cogens, de norme contraignante.

Bien que ce fût un principe cardinal des Nations Unies dès leurs débuts, celles-ci ont été très réticentes à admettre une application de ce droit au droit international, au-delà du contexte traditionnel de la décolonisation outre mer. La question est encore très controversée. Cependant, les débats de l’O.N.U. sur les droits des peuples autochtones montrent qu’elle est en train d’évoluer.

Le débat international est influencé par les développements politiques nationaux qui sont souvent plus pragmatiques et moins figés que lui. Les expériences nationales d’auto-détermination autochtone, ou d’autonomie de gouvernement comme on l’appelle parfois, pèsent sur lui et font avancer les positions.

La communauté internationale doit prendre en compte les processus nationaux dans sa recherche d’une mise en ouvre, effective et non discriminatoire, du droit à l’autodétermination afin de s’assurer que ce concept est en accord avec les justes aspirations des peuples autochtones du monde entier et pas seulement de ceux qui vivent sous la ‘‘colonisation traditionnelle” .

Cet article considère deux questions fondamentales liées au droit à l’autodétermination : 1) les bénéficiaires de ce droit, 2) l’étendue de ce droit.

Le droit à l’auto-détermination dans le droit international

 Ce droit est fondamental dans le droit international . Les instruments juridiques internationaux le donnent comme appartenant à  “tous les peuples” . Il est incorporé à la Charte des Nations Unies, à la Convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels et à la Convention internationale sur les droits civils et politiques. L’article commun à ces deux Conventions stipule que :

Le droit à l’auto-détermination a aussi été reconnu dans de nombreuses autres déclarations internationales et régionales sur les droits de l’homme, tels que le Chapitre VII de l’Acte final d’Helsinki de 1975, l’article 20 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples et la Déclaration de garantie de l’indépendance des peuples et territoires coloniaux. Il a été approuvé par la Cour de justice internationale. En outre, son étendue et son contenu ont été définis par la Commission des droits de l’homme et la Commission pour l’élimination de la discrimination raciale des Nations Unies.

En plus d’être un droit relevant du droit international, le droit à l’auto-détermination est jus cogens – norme péremptoire ou contraignante. L’article 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traités stipule qu’une norme péremptoire du droit international général est acceptée et reconnue par la communauté internationale comme non dérogatoire, non modifiable sinon par une norme subséquente de même nature. Il déclare la nullité d’un traité qui, au moment de sa conclusion, serait en conflit avec une norme péremptoire du droit international général.

Le principe du droit fondamental de tous les peuples à l’auto-détermination est fermement établi dans le droit international, y compris dans les droits de l’homme et doit, par conséquent, être appliqué également et universellement.

Le terme “peuples”

Ce terme n’est pas défini en droit international. Ce manque de définition n’est pas dû à une défaillance intellectuelle mais reflète combien sont sensibles les questions politiques et légales qu’il soulève et, particulièrement, la question du droit des “peuples” à l’auto-détermination.

Les peuples sont, cependant, souvent décrits comme des groupes d’individus qui partagent certains ( ou tous) de ces traits communs :1) une tradition historique, 2) une identité ethnique 3) une homogénéité culturelle 4) une unité linguistique 5) une affinité religieuse ou idéologique 6) une connexion territoriale 7) une vie économique commune. En outre, le groupe doit avoir la volonté ou la conscience d’être un peuple et des institutions qui expriment son identité. Ceci est largement considéré comme donnant le sens ordinaire du mot “peuple”. Ce doit être le point de départ pour la désignation des tenants du droit à l’auto-détermination. Un principe de droit international bien établi de la Convention de Vienne sur le droit des traités est que les termes des instruments de droit international doivent être interprétés selon leur sens ordinaire ce qu’a confirmé la Cour internationale de justice : “Si les mots, dans leur sens naturel et ordinaire, ont un sens dans leur contexte, la question ne se pose pas.”

Le concept de “peuples autochtones”

Il n’y a pas d’accord international sur leur définition. Dans le projet de Déclaration des Nations Unies les termes “peuples autochtones” sont utilisés, quoique certains gouvernements s’opposent à l’usage du mot "peuples" s’agissant des autochtones. La plupart des pays traitant de questions autochtones considèrent que leur acception relève plus du cadre national, constitutionnel et historique, que du cadre universel. Le discours international soulève deux questions principales concernant 1) ceux que l’on identifie comme autochtones, 2) le terme peuples…..

……Le rapporteur spécial de la sous-commission, José Martinez Cobo, a proposé une définition de travail dans son "Etude du problème de la discrimination des populations autochtones" qui déclare que :

Les communautés, peuples et nations autochtones sont ceux qui, étant en continuité historique avec les sociétés précédant l’invasion et la colonisation de leur territoire, se considèrent comme distincts des autres secteurs de la société maintenant prédominante sur ces territoires ou sur partie d’entre eux. Ils forment actuellement des secteurs non dominants de la société et sont déterminés à préserver, développer et transmettre aux générations futures leurs territoires ancestraux, leur identité ethnique comme base de la continuité de leur existence comme peuples, conformément à leurs propres modèles culturels, leurs institutions sociales et leurs systèmes de droits."

Le Rapporteur spécial dresse, en outre, la liste suivante de facteurs pertinents pour définir les peuples indigènes et établir leur continuité historique jusqu’à nos jours : 1) l’occupation, en totalité ou en partie, de terres ancestrales, 2) reconnaître comme ancêtres les occupants originels de ces terres, 3) la culture, en général ou ses manifestations particulières, 4) la langue, 5) la résidence dans certains parties du pays ou en certaines régions du monde, 6) autres facteurs pertinents.

Pour lui, l’auto-identification comme autochtone est un élément fondamental : un individu est autochtone quand il s’identifie comme tel (conscience de groupe) et est reconnu et accepté par le groupe comme un de ses membres. Cela préserve la souveraineté et le pouvoir de la communauté de décider, sans ingérence extérieure, qui lui appartient.

La Convention n° 169 de l’O.I.T.(article 1.1 (b) ) donne la description suivante :

(les autochtones sont):  ….les peuples des pays indépendants qui sont considérés comme autochtones parce qu’il descendent des populations qui habitaient le territoire, ou une région géographique à laquelle le pays appartient, au moment de la conquête ou de la colonisation ou de l’établissement des actuelles frontières de l’état, quel que soit leur statut légal et qui conservent tous – ou quelques uns d’entre eux - leurs propres institutions sociales, économiques, culturelles et politiques."

L’article 1.3 spécifies que " l’usage du terme peuples dans cette Convention ne doit pas être interprété comme ayant une quelconque implication quant aux droits qui peuvent s’attacher à ce terme dans le droit international."

Toutefois l’article ne donne aucune limite au droit à l’auto-détermination des peuples autochtones dans le droit international parce qu’il ne s’agit que d’une déclaration de cette convention particulière. Elle reflète simplement le fait que le mandat de l’O.I.T. concerne les droits économiques et sociaux et qu’il n’est pas de sa compétence d’interpréter le concept d’auto-détermination.

Les peuples autochtones répondent aux critères généralement acceptés qui désignent les peuples.Il ne fait pas de doute qu’ils le sont au plein sens du terme y compris dans le droit international pour ce qui est de leur auto-détermination.

L’étendue du droit à l’auto-détermination

Conformément à la Charte des Nations Unies, la Déclaration de principes du droit international concernant les relations amicales et la coopération entre les états, reconnaît le principe de l’égalité des droits et de l’autodétermination de tous les peuples que tout état a le devoir de promouvoir. Il reconnaît également la variabilité de ce droit qui s’étend au-delà du droit de sécession et qui ne doit pas entrer en conflit avec la souveraineté territoriale et l’unité politique de l’état. La Déclaration stipule, inter alia  :

" L’établissement d’un état indépendant et souverain, la libre association avec, ou l’intégration dans un état indépendant ou tout autre statut librement déterminé par un peuple, constituent des modalités de mise en œuvre de son droit à l’autodétermination…Rien dans les paragraphes suivants ne pourra être interprété comme autorisant ou encourageant tout action qui démembrerait ou diminuerait, totalement ou en partie l’intégrité territoriale ou l’unité politique d’états indépendants et souverains."

Aspects externes du droit à l’autodétermination

Un territoire non autonome mentionné au chapitre XI de la Charte des Nations Unies peut exercer son droit à l‘autodétermination par la création d’un état indépendant ou l’établissement d’une association avec un état indépendant ou l’intégration dans un état indépendant. En outre, le droit à l’autodétermination établit le droit de se séparer d’un état existant et de construire un nouvel état indépendant si l’état d’appartenance viole gravement ses obligations vis-à-vis d’un peuple distinct. Cet état-là perd la légitimité de gouverner ce peuple. Ainsi, si un état et ses gouvernements successifs ont opprimé un peuple pendant une longue période, violé les droits de l’homme et les libertés fondamentales et si d’autres moyens de parvenir à l’autonomie ont été essayés et ont échoué, la question de la sécession se pose pour restaurer les droits et libertés fondamentaux et promouvoir le bien-être de ce peuple.

Certains considèrent que la sécession est la concrétisation ultime des aspects externes du droit à l’autodétermination, la mise en œuvre ultime du droit à "déterminer librement le statut politique" d’un peuple. Ce n’est cependant pas un droit absolu et elle ne peut être invoquée unilatéralement à moins que le peuple concerné ne souffre d’une grave et permanente oppression.

Le maintien de l’intégrité territoriale des états est un des principes les plus fondamentaux du droit international. La reconnaissance du droit des peuples à l’autodétermination ne peut donc pas être entendue comme autorisant ou encourageant toute action qui démembrerait ou affaiblirait, totalement ou en partie, l’intégrité territoriale et l’unité politique d’états souverains et indépendants qui se conforment aux principes de l’égalité des droits et de l’autodétermination des peuples.

Le prix Nobel José Ramos Horta pense que : " En acceptant ses obligations, y compris le respect total du droit à l’autodétermination avec toutes ses conséquences, et en engageant le dialogue avec tous les secteurs de la société, un gouvernement peut maintenir l’intégrité territoriale de son état et lui assurer des changements pacifiques et bénéfiques."

Certains aspects externes du droit à l’autodétermination ne se substituent pas à la création d’un état indépendant par exemple, la participation des peuples autochtones aux processus politiques qui transcendent les frontières étatiques est une dimension de ces aspects.

Aspects internes du droit à l’autodétermination

Il s’agit du droit d’un peuple à poursuivre librement son développement économique, social et culturel ; on l’entend souvent comme signifiant la démocratie participative mais il peut aussi signifier le droit d’exercer une autonomie culturelle, linguistique, religieuse, territoriale ou politique à l’intérieur des frontières d’un état existant.

Concernant l’économie ou les ressources naturelles

Le droit de disposer de leurs propres richesses ou ressources naturelles est d’importance cruciale pour les peuples autochtones. Cette question et celle de la terre sont les plus importantes pour la majorité d’entre eux dans le monde. Ressources et terre sont parties intégrantes de leur droit à l’autodétermination. Il est clair que beaucoup de gouvernements s’opposent à la reconnaissance de leur droit à l’autodétermination plus par peur de perdre le contrôle des terres autochtones et de leurs ressources naturelles que par peur de perdre une part de leur pouvoir politique.

Ces dimensions sont soulignées dans le paragraphe 2 de l’article 1 commun aux Conventions :

"Tous les peuples peuvent, à leurs propres fins, disposer librement de leurs ressources et richesses naturelles sans préjudice de toute obligation découlant de la coopération internationale basée sur le principe de bénéfices mutuels et du droit international. En aucun cas un peuple ne peut être privé de ses propres moyens de subsistance".

Le Comité des droits de l’homme, qui est mandaté pour diriger la mise en œuvre de la Convention sur les droits civils et politiques, se tourne maintenant vers le droit à l’autodétermination des peuples autochtones en mettant un accent particulier sur sa dimension économique. En 1999, le Comité a demandé aux gouvernements canadien et norvégien de faire un rapport sur la question en relation avec le paragraphe 2 de l’article 1. Le droit à la terre et aux ressources ne peut pas être exclu du droit à l’autodétermination.

Concernant la culture

Les dimensions culturelles sont celles du droit à déterminer et à établir le régime culturel ou le système sous lequel les peuples veulent vivre. Elles impliquent la reconnaissance du droit à recouvrer, jouir de et enrichir leur héritage culturel et celui de tous leurs membres à accéder à l’éducation et à la culture. La Déclaration des principes de la coopération culturelle internationale, adoptée par la conférence générale de l’UNESCO, reconnaît à tous les peuples le droit et le devoir de développer leur culture, droit qui est également mentionné dans le préambule de la plus importante des résolutions de l’O.N.U. relative à la reconnaissance du droit des peuples à l’autodétermination.

Dans ses dimensions culturelles, ce droit est considéré, par les peuples autochtones, comme fondamental pour leur survie, comme il l’est pour empêcher la destruction, par des forces extérieures, de leur héritage, de leurs valeurs, de leur identité culturelle et de leur mode de vie.

Il n’est pas possible, en outre, d’étudier les relations des autochtones à leurs terres ancestrales sans prendre en compte leur aspect culturel. Le professeur Erica-Irene Daes, en qualité de rapporteure spéciale sur les peuples autochtones et leur relation à la terre, a montré qu’il y avait un besoin urgent de développer, dans les sociétés non autochtones, la compréhension de la signification spirituelle, sociale, culturelle, économique et politique de la terre et de ses ressources pour la pérennité de leur survie et de leur vitalité. Elle a déclaré : " les peuples autochtones ont montré le besoin d’un cadre conceptuel différent et de la reconnaissance de leurs différences qui existent en raison de leur profonde relation à leurs terres, leurs territoires et leurs ressources."……

…..L’article 25 du projet des Nations Unies de Déclaration des droits des peuples autochtones reconnaît que:

"Les peuples autochtones ont le droit de maintenir et de renforcer leur relation particulière, spirituelle et matérielle, avec leurs terres, territoires, eaux, rivages marins et autres ressources qu’ils ont possédés, occupés ou utilisés traditionnellement et de passer ces responsabilités aux générations futures."

Concernant les dimensions sociales

L’article 21 du Projet de déclaration des droits concerne les aspects sociaux et économiques du droit à l’autodétermination :

"Les peuples autochtones ont le droit de maintenir et de développer leurs systèmes sociaux, politiques et économiques, d’être surs de jouir de leurs propres moyens de subsistance et de développement et de s’engager librement dans leurs activités traditionnelles, économiques et autres. Ceux qui ont été privés de leurs moyens de subsistance et de développement doivent recevoir une juste et équitable compensation.".

Le Sommet mondial pour le développement social, tenu à Copenhague en 1995, a déclaré que : " le développement et la justice sociale sont indispensables à la réalisation et au maintien de la paix et de la sécurité à l’intérieur et entre les nations. De ce fait, le développement social et la justice sociale ne peuvent être obtenus en l’absence de paix et de sécurité ou en l’absence du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales…..(Le Sommet) reconnaît et soutient les peuples autochtones dans leur poursuite du développement économique et social en plein respect de leur identité, de leurs traditions, de leurs formes d’organisation sociale et de leurs valeurs culturelles."

Concernant la sécurité des personnes

Le droit à l’autodétermination peut aussi se formuler en termes des besoins des personnes et de leur sécurité. Les peuples et les communautés s’efforcent de contrôler les moyens de satisfaire leurs besoins. Dans cette perspective la sécurité inclut l’intégrité culturelle et le respect des droits de l’homme et des libertés, par exemple le bannissement de la violence physique. Elle comprend aussi ce qui touche à la religion, la santé, la culture, l’économie, l’environnement et les aspects sociaux et politiques de la vie.

La sécurité des personnes existe quand les individus et les peuples dans leur ensemble jouissent de garanties légales et politiques pour mettre en œuvre leurs droits et libertés fondamentaux. Le besoin de sécurité est souvent le premier objectif de la lutte pour l’autodétermination d’un peuple qui a été victime de l’oppression, des déportations, de l’assimilation forcée, de persécutions religieuses, etc.

Le droit à l’autodétermination dans le Projet de Déclaration des droits des peuples autochtones de l’O.N.U.

Depuis 1984 les Nations Unies a mis en chantier un Projet de déclaration des droits ddes peuples autochtones qui a été adopté par le Groupe de travail en 1994 et avalisé, la même année, par la Sous-Commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités. Depuis 1995, un Groupe de travail spécial de la Commission des droits de l’homme se penche sur le Projet .

Dix-sept ans plus tard, les états membres de l’O.N.U. sont loin d’avoir atteint un consensus sur son contenu. En août 2001 seuls deux des quarante cinq articles avaient été adoptés : un sur le droit à la nationalité des autochtones et l’autre sur l’égalité des sexes, - principes qui étaient déjà enchâssés dans les traités internationaux sur les droits de l’homme.

Quoique dix sept années peuvent ne pas sembler trop longues s’agissant de questions aussi complexes, il faut se rappeler, par comparaison, que la Déclaration universelle des droits de l’homme fut rédigée et adoptée dans les trois ans qui suivirent la création des Nations Unies.

Le Projet de déclaration a déjà eu un impact considérable sur la vie des peuples autochtones dans le monde bien qu’il ne soit encore qu’un projet .La réaction qu’il suscite, y compris parmi les peuples autochtones, est que ses principes constituent les normes internationales minimales à respecter.

On peut se demander pourquoi il faut tant de temps pour se mettre d’accord sur les droits des autochtones. Il est clair que c’est le concept de droits autochtones collectifs, en particulier le droit à l’autodétermination, qui est le plus grand achoppement.

L’article 3 du Projet de déclaration, le plus controversé, établit le droit à l’autodétermination. Son texte est presque identique à celui de l’article 1, paragraphe 1, commun à deux Conventions internationales, celle sur les droits civils et politiques et celle sur les droits économiques, sociaux et culturels. La seule différence est dans la première phrase, article 3 du Projet dans laquelle les bénéficiaires, désignés comme « tous les peuples » dans les deux Conventions, sont ici désignés comme « peuples autochtones »ce qui signifie que les peuples autochtones sont inclus dans les termes « tous les peuples ». L’article 3 du Projet de déclaration énonce que :

"Les peuples autochtones ont le droit à l’autodétermination. En vertu de ce droit ils déterminent librement leur statut politique et librement poursuivent leur développement économique, social et culturel."

Beaucoup de gouvernements voudraient que l’article 3 soit récrit pour que l’autodétermination ne signifie strictement que gouvernement autonome et autonomie. Les arguments contre l’adoption de l’article 3 sont principalement fondés sur la doctrine de la souveraineté et le principe de l’intégrité territoriale des états. On dit souvent qu’une reconnaissance explicite du droit à l’ autodétermination des peuples autochtones menacerait potentiellement la démocratie, la stabilité, la paix et l’unité territoriale et politique des états existants.

Certains gouvernements ont exprimé leur soutien aux principes sous-jacents de l’article tandis que d’autres, comme le Danemark et Fiji, ont publiquement apporté leur appui sans réserve à l’article tel qu’il est, et pressé le Groupe de travail de l’adopter sans changements ni amendements.

Les peuples autochtones affirment que leur droit à l’autodétermination ne peut être assorti de réserves. Selon le droit international il appartient à « tous les peuples », on ne peut donc pas le dénier aux seuls autochtones. Ceux-ci pensent que ce serait une application discriminatoire de ce principe fondamental que de le reconnaître à tous, sauf à eux. Ils considèrent qu’il s’agit d’un droit humain collectif et d’une condition fondamentale de la jouissance des droits de l’homme pour tous les individus dans les domaines civil, politique, économique, social et culturel. Comme tel, il est au cœur des traités internationaux sur les droits de l’homme, applicables universellement, ce qui fortifie la position des autochtones.

Beaucoup de gouvernements considèrent la question dans le contexte traditionnel de la décolonisation ce qui constitue une des raisons majeures de l’impasse dans laquelle elle se trouve. Les peuples autochtones, eux, ne la considèrent pas sous cet angle mais d’un point de vue philosophique et politique basé sur le principe d’égalité et de non discrimination qui ne vise pas nécessairement à la création de leur propre état. Le concept occidental d’état-nation n’est pas la façon la plus naturelle, pour une grande majorité de peuples autochtones, de mettre en œuvre et d’exercer leur droit à l’autodétermination.

Ils soulignent souvent qu’ils comprennent ce droit comme leur donnant celui de contrôler leurs vies et leur propre destin, de rester ce qu’ils sont et de vivre de la façon dont ils le veulent. Ceux qui ont pris part aux travaux de la rédaction du Projet de Déclaration le soulignent et ne réclament ni sécession ni indépendance au sein de leurs états ; ceux qui les réclament existent, mais sont minoritaires.

Le droit à l’autodétermination est plus un processus qu’un aboutissement pré-déterminé. Il doit être défini au cas par cas à travers un dialogue auquel les peuples concernés participent à égalité. James Anaya distingue la substance de la norme, des mesures qui suivent la violation de la norme. A titre d’exemple, il compare le processus de décolonisation en Afrique aux situations contemporaines :

" Dans le contexte de la décolonisation, les procédures qui ont abouti à la création d’états indépendants étaient des moyens de se défaire de règles étrangères contrecarrant la mise en place de l’autodétermination. Dans d’ autres contextes, les procédures varieront selon les circonstances et n’aboutiront pas nécessairement à la formation de nouveaux états."

Les négociations internationales futures seraient beaucoup facilitées par une meilleure compréhension des aspirations des peuples autochtones et des craintes des gouvernements.

La relation entre l’autonomie, le gouvernement autonome et le concept d’autodétermination

Dans la Déclaration dite de"Friendly Relations", les possibilités de l’exercice du droit à l’autodétermination sont étendues au-delà du droit de sécession pour inclure "tout autre" statut politique, librement déterminé par le peuple. Il serait donc ainsi possible d’y inclure l’autonomie et les modalités de gouvernement autonome.

Nous l’avons déjà écrit, le droit à l’autodétermination est incorporé à l’article 3 de la déclaration des droits des peuples autochtones. Toutefois, dans son article 31 celle-ci déclare que :

"Le droit à l’autodétermination des peuples autochtones leur donne le droit à l’autonomie et au gouvernement autonome pour ce qui concerne les questions intérieures et locales, comprenant la religion, la culture, l’éducation, l’information, les media, la santé, l’habitat, l’emploi, le bien-être social, les activités économiques, la terre et la gestion des ressources, l’environnement et l’admission des étrangers et les façons et moyens de financer l’autonomie de ces fonctions."

Entre autres, ce droit donne à tous les peuples celui de déterminer leur propre développement économique, social et culturel. Dans le cas du Sahara occidental, la Cour de justice internationale a défini le principe de l’autodétermination comme " le besoin de prendre en compte l’expression libre de la volonté des peuples."

L’autonomie de gouvernement est ainsi définie par les professeurs Hurst Hannum et Richard Lillich :

"L’autonomie et le gouvernement autonome sont déterminés d’abord par le degré d’indépendance réelle et formelle dans la prise de décision politique dont jouit l’entité autonome. En général, on se réfère à l’indépendance d’action sur le plan intérieur tandis que les affaires étrangères et la défense relèvent du gouvernement central ou national. Occasionnellement , l’entité autonome peut conclure des accords internationaux concernant les questions économiques ou culturelles".

Les conditions requises pour l’autonomie de gouvernement sont exposées dans les actes de la Réunion des experts, tenue en septembre 1991 à Nuuk, Groenland ; elles comprennent  :

La relation entre l’autonomie et l’autonomie de gouvernement d’une part et le concept d’autodétermination de l’autre, et de savoir si les unes sont des moyens de mettre l’autre en œuvre, fait débat.

Le rapport du professeur Miguel Alfonso Martinez , rapporteur spécial de l’O.N.U. sur les traités, accords et autres arrangements entre états et populations autochtones, pose que :

Le type de "régime autonome" établi par le statut du Groenland ne va pas jusqu’à l’exercice de l’autodétermination pour sa population. Dans d’autres pays, des discussions ont lieu pour établir (ou mettre en œuvre) des régimes d’autonomie ou adopter des mesures de reconnaissance d’un statut légal distinct pour les peuples autochtones…. Ces régimes leur ont apporté (ou peuvent leur apporter) certains avantages….. Le Rapporteur spécial note, cependant, que la reconnaissance de "l’autonomie" à l’intérieur de l’état ( quels que soient les pouvoirs ou restrictions qu’elle comporte) ne conduit pas automatiquement à mettre fin aux aspirations de l’état d ‘exercer la plus complète autorité possible (y compris la volonté d ‘intégrer ou d’assimiler) ni à rendre nuls tous droits inaliénables dont les autochtones jouissent en tant que tels. En outre, les mécanismes par lesquels les "régimes d’autonomie" sont formulés et mis en œuvre doivent être établis cas par cas, pour s’assurer du consentement libre et informé de toutes les parties concernées, particulièrement les autochtones."

L’auteur de cet article pense que le droit à l’autonomie et le droit au gouvernement autonome doivent être considérés comme des principes émergents du droit international et entrer dans le cadre plus large du droit à l’autodétermination.

Différentes formes d’autonomie et de gouvernement autonome autochtones ont été reconnues et adoptées qui manifestent un soutien de ces droits. Elles varient considérablement selon les circonstances réelles et les aspirations particulières des autochtones. Dans ces cas, la pratique des états peut exprimer un début de reconnaissance des droits autochtones et l’acceptation de l’obligation de leur garantir ce droit fondamental comme le veut le droit international en train de se construire.

Le Groupe de travail sur les peuples autochtones et la Sous-Commission sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités des Nations Unies ont adopté le principe de l’article 31 du projet de Déclaration des droits que nous avons rappelé ci-dessus et dont très peu de gouvernements ont contesté la formulation. Des peuples autochtones du monde entier ont demandé l’adoption rapide du Projet de Déclaration sans changements ni amendements.

Autonomie et gouvernement autonome ne sont pas les seuls moyens d’accéder à l’autodétermination mais ils peuvent être un choix quand une pleine indépendance n’est pas réalisable sur le champ.

Observations sur le Comité des droits de l’homme de l’O.N.U.

Le Comité est mandaté pour diriger la mise en œuvre de la Convention sur les droits civils et politiques. Il a fait récemment des observations importantes. Examinant le 4ème rapport canadien sur la Convention, il considère le droit à l’autodétermination dans le contexte autochtone en mettant l’accent sur les questions économiques et des ressources (paragraphe 2 de l’article 1). Le Comité demande au Canada de reporter la mise en œuvre de l’article 1 pour ce qui concerne les peuples autochtones. Il a fait la même demande au sujet du 4 ème rapport de la Norvège, s’agissant du droit des Sami à l’autodétermination.

Ces observations montrent que le droit à l’autodétermination, établi dans l’article 1 de la Convention, s’applique aux peuples autochtones et que sa reconnaissance fait partie de l’obligation légale des gouvernements. Cela crée un très important précédent qui place ce droit au cœur de la législation internationale des droits de l’homme.

Etudes de cas

Elles nous donnent des exemples des réalisations de l’autonomie et de gouvernement autonome dans différentes parties du monde. Quatre modes d’aménagement différents ont été identifiés : 1) autonomie des autochtones à travers leurs institutions politiques contemporaines, exemple :  les parlements sami dans les pays nordiques, 2) autonomie autochtone basée sur un territoire, exemple :  la Comarca du Panama, 3) autonomie régionale à l’intérieur d’un état, exemples :le Nunavut au Canada et les régions autonomes des Philippines, 4) autonomie autochtone outre-mer, exemple : le statut du Groenland.

Cinq études de cas ont été sélectionnées pour illustrer ces modes d’organisation. L’auteur n’a cependant pas vérifié s’il s’agit d’aménagements fondés sur le consentement libre et informé des peuples concernés. Il a voulu seulement donner quelques exemples sans suggérer que les cas cités représentent des solutions adéquates ce dont seuls les peuples eux-mêmes peuvent juger.

Cas n° 1 : autonomie autochtone aux Philippines

En 1997 fut adoptée, par le pouvoir législatif, la loi sur les droits des peuples autochtones. Les articles de la loi et la lenteur de son application ont été critiqués par les représentants autochtones. Néanmoins il faut reconnaître que cette nouvelle loi constitue une importante avancée sur la voie de l’autodétermination. Sa section 13 stipule que :

"L’état reconnaît le droit inhérent aux communautés culturelles/ peuples autochtones à l’autonomie de gouvernement et à l’autodétermination et respecte l’intégrité de leurs valeurs, de leurs pratiques et institutions . En conséquence, l’état garantira leur droit à poursuivre leur développement économique, social et culturel."

Il y a beaucoup d’autres dispositions concernant l’autodétermination y compris "le droit (des autochtones) d’utiliser leur propre système judiciaire, communément accepté, leurs institutions de résolution des conflits, leurs procédures ou mécanismes de construction de la paix et autres lois coutumières de leurs communautés respectives."

Dans la section 16 il est établi, entre autres, que les peuples autochtones " ont le droit de participer pleinement, si c’est leur choix, à tous les niveaux des prises de décision, dans les questions qui affectent leurs droits, vies et avenir au moyen de procédures déterminées par eux, aussi bien que de maintenir et de développer leurs propres structures politiques."

La section 17 de la loi concerne "leur droit de déterminer et de décider les priorités de leur propre développement. affectant leurs vies, croyances, institutions, bien-être spirituel et les terres qu’ils possèdent, occupent ou utilisent." En outre, ils "participeront à la formulation, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques, plans et programmes du développement local, régional et national qui les affectent directement."

La loi contient des dispositions à longue portée sur les droits aux ressources naturelles et aux terres autochtones. Sa section 5 établit que "le concept autochtone de propriété suppose que les domaines ancestraux et toutes les ressources qu’ils comportent sont les bases matérielles de leur intégrité culturelle" .La section 8 reconnaît et protège le droit à la possession et à la propriété des terres ancestrales.

La section 29 déclare que " l’état respectera, reconnaîtra et protégera le droit des autochtones à préserver et protéger leurs cultures, traditions et institutions.

Cas n°2 : autonomie culturelle des Sami en Finlande

A lasuite d’amendements de la loi qui entrèrent en application le 1 er janvier 1996, la constitution finnoise et la loi sami établirent le cadre légal de l’autonomie culturelle du peuple sami dans un territoire défini. L’article 51 de la constitution établit que l’autonomie des Sami, en leur qualité de peuple autochtone, sera garantie po ur ce qui concerne leur langue et leur culture. Par cette loi, le parlement sami ( Sametinget) élu avec pour mandat de mettre en oeuvre cette autonomie, est reconnu comme le représentant des Sami.

Conformément a l’article 9 de cette loi, l’état est obligé de négocier avec le parlement sami toutes les mesures importantes et de longue portée qui affectent directement les Sami ou qui sont liées à : 1) l’aménagement de la communauté, 2) la gestion, l’usage, la location et l’attribution des terres de l’état, la conservation des zones protégées et sauvages, 3) l’attribution de licences d’exploitation de mines, 4) le changement législatif ou administratif affectant les modes de vie et les occupations traditionnels sami, 5) le développement et l’enseignement de la langue sami à l’école et dans les services sociaux et de santé, et 6) toute autre question concernant la langue et la culture sami.

La clause de la négociation est importante car elle oblige l’état à négocier pour trouver des solutions à toute question qui n’a pas reçu le plein accord du parlement sami.

Le rôle représentatif du parlement pour l’ensemble des Sami est également important. L’article 6 prévoit qu’il représentera le peuple sami non seulement au niveau national mais aussi au niveau international. C’est une modalité qui inclut les aspects internes et externes du droit à l’autodétermination.

Cas n°3 : le statut du Groenland

C’est sans doute le meilleur exemple d’aménagements progressifs à longue portée de l’autonomie de gouvernement, incluant les aspects internes et externes du droit à l’autodétermination.

Dans le passé, le Groenland était un territoire dépendant du Danemark, relevant du chapitre XI de la Charte des Nations Unies et comme tel, objet de rapports annuels au Conseil. En 1954 il fut déclaré partie intégrante du royaume de Danemark et, en conséquence, retiré de la liste des territoires non autonomes de l’O.N.U.. Aujourd’hui, la pleine indépendance ne semble pas être le souhait de la plupart des Groenlandais.

En 1979, la loi statutaire du Groenland est entrée en application. Elle établit le cadre politique et légal de l’autonomie de gouvernement à travers les autorités statutaires, composées d’une assemblée élue (landstin g) et d’un exécutif (landsstyre ).

Il y eut un transfert graduel de pouvoir aux autorités statutaires qui leur donne le contrôle des questions intérieures. Mais elles ne contrôlent pas absolument la terre et les ressources naturelles ; elles possèdent un droit de veto qui empêche le gouvernement danois d’aller contre ses vœux. Les affaires étrangères sont une prérogative constitutionnelle du gouvernement danois.

Cependant, le gouvernement groenlandais a obtenu un accord avec le gouvernement danois sur la question de l’Union européenne. L’adhésion du Danemark à la Communauté économique européenne, en 1972, a obligé le Groenland à entériner le vote positif du Danemark comme membre de la Communauté. En 1982, un nouveau vote consultatif eut lieu au Groenland, par lequel la majorité de la population a souhaité le retrait du Groenland de l’Union. Quoique le Groenland fasse partie du royaume de Danemark, le gouvernement danois et l’Union européenne ont accepté son retrait qui a pris effet au 1 er février 1985. Le Groenland partage le statut des « Pays et Territoires d’outre-mer ».

Comme conséquence de son propre statut, les autorités groenlandaises ont gagné le contrôle de leur principale ressource naturelle : la pêche. Malgré son retrait de l’Union européenne, le Groenland a obtenu le libre accès, crucial pour son économie, de ses produits au marché européen.

Cas n°4 : Le Nunavut au Canada

En 1991, le gouvernement canadien a signé un accord, pour un gouvernement autonome, avec les Inuit, autochtones du Nunavut. L’accord concerne l’autonomie de gouvernement d’un territoire d’environ 2 millions de km2.

Le territoire du Nunavut et ses autorités gouvernementales ont été établis par une loi fédérale du 1 er avril 1999. Les autorités sont constituées d’une Assemblée élue, d’un Cabinet et d’un tribunal territorial. Le service civil du Nunavut est un élément important de cette autonomie gouvernementale.

L’Assemblée légifère sur un certain nombre de sujets incluant : 1) l’élection de ses membres, 2) l’établissement des fonctions territoriales 3) l’administration de la justice du Nunavut, 4) les institutions municipales et locales, 5) les hôpitaux, 6) la gestion de la cession de terres, 7) les impôts, 8) la propriété et les droits civils, 9) l’éducation, 10) la préservation, l’usage et la promotion de la langue inuktitut, 11) l’agriculture et 12) les accords inter-gouvernementaux.

La loi reconnaît comme tribunaux suprêmes au Nunavut , la Cour suprême et la Cour d’appel. Les juges sont nommés par les autorités du Nunavut.

La loi Nunavut établit une Commission et un contrôleur de mise en œuvre de l’accord.

Cas n°5 : La Comarca Kuna Yala au Panama

Certaines communautés autochtones du Panama jouissent d’autonomie gouvernementale. La plus remarquable est celle des Kuna (Kuna Yala) de la Comarca de San Blas. qui regroupe 40 petites îles de la côte caraïbe et environ 200 km. sur le continent, le long de la côte du Panama.

En 1939, la Comarca de San Blas a remplacé la réserve autochtone créée neuf ans plus tôt par les autorités panaméennes. La loi n°16 du 19 février 1953 a redéfini le statut légal de Kuna Yala, jouissant d’une organisation basée sur les formes politiques et juridictionnelles traditionnelles Kuna.

La principale institution politique de Kuna Yala est le Congrès général qui approuve ou rejète les projets de développement. L’article 12 de la loi stipule que les terres autochtones ne peuvent être attribuées à qui n’appartiendrait pas aux communautés kuna, sauf si l’attribution a été approuvée pas deux différents congrès.

Par cette loi n°16 la République de Panama reconnaît l’existence et la juridiction du Congrès général kuna, celle d’autres congrès et tribus autochtones, d’autres autorités traditionnelles autochtones et la charte organique de la communauté de San Blas. L’article 13 déclare que l’état reconnaît l’existence du congrès général kuna et d’autres autorités autochtones tant qu’ils sont compatibles avec la constitution de la République.

Les institutions traditionnelles kuna sont structurées à partir des communautés et des dirigeants de villages. L’assemblée locale est chargée des affaires économiques et administratives de la communauté.

Deux institutions régissent l’ensemble des communautés : 1) Le Congrès général de la culture kuna dont le principal objectif est de préserver et transmettre l’héritage culturel des Kuna, et 2) le Congrès général qui traite des questions économiques, politiques, administratives et judiciaires

Ce dernier est l’institution centrale de gouvernement ; il est présidé par trois grands chefs issus de différentes régions du territoire kuna Chaque communauté locale y a ses représentants ainsi que les organisations de jeunesse, des travailleurs et des communautés urbaines. Le gouvernement national y est représenté par un fonctionnaire nommé qui peut approuver ses décisions ou mettre son veto. Le fonctionnaire du gouvernement est généralement un Kuna choisi sur une liste de trois candidats désignés par le Congrès général.

Actuellement, les autorités kuna demandent une révision de la loi n°16 pour renforcer l’autonomie politique kuna, en relation avec la constitution de la République.

Conclusions

Il est clair que le principe de, et le droit fondamental à, l’autodétermination pour tous les peuples est fermement établi dans le droit international et les droits de l’homme et qu’il doit donc être appliqué universellement avec égalité. On ne peut le dénier aux peuples autochtones.

Quoique l’autonomie politique et de gouvernement puissent être les principaux moyens d’exercer le droit à l’autodétermination des peuples autochtones, ce droit ne peut être moindre pour eux que pour les autres peuples. Il n’y a pas de catégories différentes de "peuples".

Dans le cadre de l’état-nation ce droit peut s’exercer selon des mécanismes et des modalités différents. Il est crucial que des modalités adéquates soient développées aux niveaux national et international pour assurer que, dans le cas où l’autodétermination passe par l’autonomie politique et l’autonomie de gouvernement, celles-ci remplissent bien les critères de consentement libre et informé des peuples concernés.

John B. Henriksen, Saami de Norvège, avocat, a travaillé depuis de nombreuses années sur les questions autochtones. Membre du Comité juridique du Conseil saami, son conseiller et son représentant aux Nations Unies, il a également été conseiller juridique du Parlement saami de Norvège, particulièrement pour les questions de droit et“les questions internationales. En 1995, il a entrepris une étude qui est à la base de l’établissement de l’assemblée parlementaire saami, couvrant la Finlande, la Norvège, la Suède et la Russie. Il a travaillé ensuite pendant trois ans comme membre du secrétariat des Nations Unies à Genève, au bureau du haut Commissaire pour les Droits de l’Homme, chargé des droits autochtones. Actuellement, il est Procureur de la République à Oslo et coordinateur pour les droits de l’homme du Conseil saami.